【行業(yè)動(dòng)態(tài)】的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度。這一制度對(duì)于環(huán)境管理體制有了重大創(chuàng)新。但是，相關(guān)部門(mén)如不能科學(xué)的履行環(huán)保職責(zé)，垂直管理制度或難以取得預(yù)期效果。
垂直管理制直擊監(jiān)管軟肋三方共治助力企業(yè)減排
的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度。這一制度的出臺(tái)是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在打破環(huán)境管理中的地方保護(hù)主義，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察的獨(dú)立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。但是，垂直管理制度下，環(huán)保部門(mén)與地方如何更好的履行環(huán)保職責(zé)，如不能科學(xué)的設(shè)計(jì)，垂直管理制度或難以取得預(yù)期效果。
垂直管理將面臨的主要問(wèn)題
環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理政策出臺(tái)后，很多專家對(duì)這一政策進(jìn)行了解讀，分析了垂直管理改革所面臨的問(wèn)題。其中突出的問(wèn)題是以下三點(diǎn)：
（一）是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法定主體問(wèn)題。
《環(huán)境保護(hù)法》明確地方對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。垂直管理后，（縣、區(qū)）環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，地方人民履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門(mén)支撐，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以落實(shí)。這也是關(guān)系到實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察垂直管理制度成敗的核心問(wèn)題所在。
（二）是地方環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)日常工作銜接問(wèn)題。
實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察垂直管理制度后，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)與同級(jí)環(huán)保部門(mén)的關(guān)系由一家人變成了友鄰單位，如何協(xié)作形成有效監(jiān)管合力。
（三）是市環(huán)保局和縣區(qū)分局的職責(zé)劃分問(wèn)題。
新環(huán)保法要求縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管管理，本來(lái)地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，垂直管理后，沒(méi)有了眼睛（監(jiān)測(cè)），又少了腿（監(jiān)察），監(jiān)管責(zé)任落實(shí)存在極大困難，需要重新定位環(huán)保局行政的職責(zé)范圍。
對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度的一些設(shè)想
垂直管理制度設(shè)計(jì)要較好地解決上述問(wèn)題，可以從以下幾方面進(jìn)行考慮：
（一）抓住影響環(huán)境質(zhì)量關(guān)鍵因素，推動(dòng)污染物排放指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)掛勾，落實(shí)地方環(huán)境責(zé)任。
《環(huán)境保護(hù)法》明文規(guī)定地方對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但環(huán)境質(zhì)量是由環(huán)境容量、自凈能力、污染物排放總量以及天氣等多因素共同作用下形成的一種動(dòng)態(tài)平衡，難以用某幾個(gè)指標(biāo)準(zhǔn)確的概括因此地方對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的考核指標(biāo)難以進(jìn)行量化，這也是一直以來(lái)的環(huán)境責(zé)任沒(méi)有落到實(shí)處的原因之一。
環(huán)境質(zhì)量責(zé)任雖然難以進(jìn)行量化考核，但影響環(huán)境質(zhì)量關(guān)鍵的因素是污染物排放總量。污染物排放總量經(jīng)科學(xué)統(tǒng)計(jì)是能較準(zhǔn)確地體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)污染物排放情況的，若得到有效控制和削減，環(huán)境質(zhì)量必然會(huì)趨向好轉(zhuǎn)。因此，可以作為上級(jí)考核下級(jí)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的量化指標(biāo)。污染物排放總量大致可劃分為工業(yè)污染物排放量（含規(guī)?；B(yǎng)殖污染排放量）、生活污染物排放量、農(nóng)業(yè)污染物排放量、林業(yè)污染物排放量等。其中，農(nóng)業(yè)污染物、林業(yè)污染物大多屬無(wú)組織排放的面源污染，較難統(tǒng)計(jì)和控制，可暫時(shí)忽略，重點(diǎn)抓工業(yè)污染物和生活污染物排放總量。
如何有效的控制工業(yè)污染物和生活污染物的排放量呢？有效的方法莫過(guò)于將污染物排放量與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛勾進(jìn)行考核，即工業(yè)污染物排放增長(zhǎng)量與工業(yè)生產(chǎn)增加值掛勾生活污染物排放總量與城鎮(zhèn)化指標(biāo)掛勾。
以工業(yè)污染物排放為例，如某縣2015年工業(yè)生產(chǎn)總值200億元，工業(yè)污染物排放總量（以污染物當(dāng)量計(jì)）為1000萬(wàn)噸（以上均為假設(shè)數(shù)據(jù)）。以此為基準(zhǔn)，2016年該縣計(jì)劃工業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到220億，增長(zhǎng)10%工業(yè)污染物總排放增量應(yīng)當(dāng)與工業(yè)增長(zhǎng)值相匹配。到2016年底上級(jí)對(duì)該縣進(jìn)行考核時(shí)，若工業(yè)增長(zhǎng)值達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，增長(zhǎng)了10%，工業(yè)污染物排放增量也為10%則獲得基礎(chǔ)分值。若工業(yè)污染物排放增量超過(guò)10%，說(shuō)明取得的工業(yè)增長(zhǎng)量低于付出的環(huán)境代價(jià)，應(yīng)當(dāng)減分反之，工業(yè)污染物排放增量低于10%則說(shuō)明該縣減排工作卓有成效，應(yīng)當(dāng)加分。同理，即便該縣2016年工
