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一、單一來源采購的定義和特點(diǎn)
《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（74號(hào)令）條對單一來源采購的定義為：“指采購人從某一特定供應(yīng)商處采購貨物、工程和服務(wù)的采購方式”。單一來源采購方式具備以下特點(diǎn)：
（一）缺乏競爭性：單一來源不同于其他存在供應(yīng)商競爭的采購方式，其采購對象僅為某一特定供應(yīng)商。因此，在單一來源采購中，采購方處于相對不利的地位。
（二）采購靈活性：不同于其他采購方式，單一來源采購并不需要制定采購文件，不規(guī)定采購流程和具體時(shí)間；甚至，采購人員只需要具有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員即可。
（三）審批嚴(yán)格性：由于采購來源，極可能導(dǎo)致采購成本增加，還可能影響項(xiàng)目質(zhì)量，給采購人甚至是國家?guī)頁p失。所以，對使用單一來源采購方式的情形（即“、緊急、添購”）有著嚴(yán)格規(guī)定，以維護(hù)采購人合法利益，同時(shí)也可避免某些采購人以此規(guī)避正常招標(biāo)程序。
二、單一來源采購的適用情形
《中華人民共和國采購法》第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從供應(yīng)商處采購的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（三）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的?！吨腥A人民共和國采購法實(shí)施條例》十七條進(jìn)一步明確，采購法第三十一條項(xiàng)規(guī)定的情形，是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購。
（一）只能從供應(yīng)商處采購的情形分析。
1、所購買的產(chǎn)品，客觀要求必須使用不可替代的專利、專有技術(shù)。如用于檢測瘧疾的試劑，由于某廠家擁有試劑檢測方法的專利，且客觀上無法使用其他廠家的產(chǎn)品完成臨床任務(wù)，便適用于單一來源采購方式。而且，所購買產(chǎn)品的需要并非主觀和刻意的，比如某設(shè)備的操作軟件具有專利，但該軟件并非使用過程必須或者不可替代，就不能以此作為單一來源采購的理由；又如某單位需要采購一批電腦用于辦公，如果使用蘋果專利的MAC、OS系統(tǒng)作為采購蘋果電腦的理由，也是不合理的。
2、所購買產(chǎn)品的專利、專有技術(shù)具有獨(dú)占性，導(dǎo)致只能由某一特定供應(yīng)商提供。比如高校采購的某些專業(yè)數(shù)據(jù)庫，核心的數(shù)據(jù)僅有的供應(yīng)商獨(dú)占，其他供應(yīng)商的產(chǎn)品無法使用于實(shí)際研究工作，類似項(xiàng)目便適用于單一來源方式。
3、原有設(shè)備的配件、試劑耗材具有性，更換或添置時(shí)使用其他產(chǎn)品無法完成工作或達(dá)不到目的。比如醫(yī)院使用的相機(jī)膠片，多數(shù)是不能替代的，只能使用原品牌的產(chǎn)品。
4、某些產(chǎn)品因?yàn)榧夹g(shù)專有，生產(chǎn)；或者因?yàn)槭袌鰤艛?，采購渠道單一。比如給嬰幼兒注射的某疫苗，在國內(nèi)僅有一個(gè)合法廠家生產(chǎn)，無法使用其他產(chǎn)品替代；或者國內(nèi)有兩三家有限廠家生產(chǎn)，但在特定的省市，只有的廠家可以供應(yīng)該產(chǎn)品，使得采購渠道存在性。
5、在公共服務(wù)項(xiàng)目中，存在具有特殊要求的情況。比如電梯的檢測服務(wù)，只有特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測院可以完成；比如對外文化交流活動(dòng)的演出，需要具有特色且代表本地化的演出節(jié)目，其組織機(jī)構(gòu)也可能相對單一；又如需要在本省級(jí)臺(tái)作宣傳推廣活動(dòng)，也存在單一情況。另外，國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位在郵政投遞、通訊管網(wǎng)租用等服務(wù)項(xiàng)目存在著的性。
（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的情形分析。
1、此類情況必須具備兩個(gè)要件：一是不可預(yù)見，比如地震等自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件；二是緊急需要，使用常規(guī)招標(biāo)方式在時(shí)間上沒法滿足要求，如救災(zāi)使用的醫(yī)療物資等。
2、此類情況可以提供的產(chǎn)品不一定具有特性，只是因特殊情況需要而提供的便利采購方式。
3、部分采購人以項(xiàng)目需要緊急驗(yàn)收、需要緊急使用等為理由申請單一來源采購，其實(shí)多數(shù)是由于缺乏合理的前期時(shí)間規(guī)劃，項(xiàng)目具有緊急性但并非不可預(yù)見，因此并不符合法規(guī)所規(guī)定的適用情形。
（三）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的情形分析。
此類情形是針對具有持續(xù)性的采購合同，當(dāng)原采購項(xiàng)目需要擴(kuò)充時(shí)，如果選擇其他供應(yīng)商的產(chǎn)品會(huì)不能滿足與原有采購項(xiàng)目的一致性或者服務(wù)配套性的要求。該情形在實(shí)踐中并不多見，因?yàn)?span>10%的規(guī)定具有一定的局限性，而且還需要與原有合同匹配，如價(jià)格、合同履行時(shí)間等。
比較容易發(fā)生的情況是采購人集中采購一定數(shù)量的產(chǎn)品后有節(jié)余資金，在可以擴(kuò)大項(xiàng)目范圍的情況下，添置不超過合同金額10%的產(chǎn)品分發(fā)至其他項(xiàng)目執(zhí)行單位。
三、常見的不適用單一來源采購的情形
（一）招標(biāo)采購失敗轉(zhuǎn)換為單一來源采購。
《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》明確規(guī)定：“招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的”可以采用競爭性談判方式采購，并且進(jìn)一步明確“公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購”。但是，單一來源采購方式并無類似規(guī)定。
實(shí)踐中，一些并非供應(yīng)商的項(xiàng)目，經(jīng)過一兩次招標(biāo)或談判方式采購，均因沒有三家合格供應(yīng)商而廢標(biāo)，采購人便向采購部門申請單一來源方式，事實(shí)上是無法可依的。類似情況廢標(biāo)，首先要仔細(xì)分析失敗的真實(shí)原因：資格設(shè)定是否太嚴(yán)？項(xiàng)目預(yù)算是否過低？采購需求是否合理？商務(wù)要求是否過于苛刻？等等，應(yīng)當(dāng)逐一排除后完善招標(biāo)采購方案。
當(dāng)然，也存在通過招標(biāo)才發(fā)現(xiàn)所購買產(chǎn)品存在性的客觀事實(shí)，符合單一來源采購的適用情形。此時(shí)，可根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施單一來源采購程序。
（二）因技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)難度大作為單一來源理由。
采購人以項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或技術(shù)難度大作為理由，向門表達(dá)“只有某一供應(yīng)商可以完成項(xiàng)目”，顯然，這是缺乏充分理由也是不符合法規(guī)規(guī)定的。
（三）服務(wù)采購中，以服務(wù)提供者的熟悉程度和一致性作為單一來源理由。
某省國土廳采購法律咨詢顧問服務(wù)，單一來源申請理由為：某律師事務(wù)所常年擔(dān)任該廳法律顧問，服務(wù)工作獲得了相關(guān)處室的肯定，在行政爭議、化解國土資源矛盾糾紛工作方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，有利于提高國土資源廳處理行政爭議的工作水平。將“確保案件訴訟工作的連續(xù)性、一致性和穩(wěn)定性”作為選擇單一來源采購方式的理由。
然而，法律工作都是相通的，并非其他律師事務(wù)所就不能確保案件訴訟工作的連續(xù)性、一致性和穩(wěn)定性。試想，若這個(gè)單一來源理由成立的話，基本可以推定，這家律師事務(wù)所可以永遠(yuǎn)的成為該國土廳的法律咨詢顧問機(jī)構(gòu)了。
（四）將軟硬件產(chǎn)品的配套性、兼容性作為單一來源理由。
類似情形出現(xiàn)在信息系統(tǒng)開發(fā)、升級(jí)改造等項(xiàng)目，采購人之前有相同或類似項(xiàng)目，希望新的系統(tǒng)或服務(wù)有一定的銜接或一致性，便以前后兩個(gè)產(chǎn)品達(dá)到配套、兼容或一致性作為單一來源申請理由，但實(shí)際上，系統(tǒng)本身是開放的，各產(chǎn)品均能作出良好兼容性的研發(fā)，也不存在配套、一致性等問題，因此并不符合單一來源采購的適用情形。
（五）其他典型不適用情形。
1、領(lǐng)導(dǎo)安排：門是單一來源采購的法定審批部門，采購人不能以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示或安排作為理由申請單一來源采購，現(xiàn)今，社會(huì)公眾無時(shí)不在，這種“領(lǐng)導(dǎo)安排”的單一來源采購，一旦開始采購程序，將很可能成為違法違紀(jì)事件的。
2、業(yè)務(wù)用房租賃：此類業(yè)務(wù)用房一旦位置，面積、樓層等客觀因素，將形成單一來源采購的事實(shí)，問題是，所的要素本身具有可替代性，也存在量身定做的嫌疑。
四、單一來源采購程的程序
（一）達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，擬采用單一來源采購方式：
1、組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員對項(xiàng)目性提出具體論證意見。
2、在省級(jí)以上門媒體上公示單一來源信息，內(nèi)容嚴(yán)格按照《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》三十八條的規(guī)定，公示期不得少于5個(gè)工作日。
3、公示期若有供應(yīng)商提出異議，應(yīng)當(dāng)在公示期滿后5個(gè)工作日內(nèi)，組織補(bǔ)充論證，論證后認(rèn)為異議成立的，應(yīng)當(dāng)依法采取其他采購方式。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)充論證的結(jié)論告知提出異議的供應(yīng)商、單位或者個(gè)人。
4、按門的具體要求，提交相關(guān)報(bào)批材料，如申請函，主管預(yù)算單位同意的項(xiàng)目計(jì)劃表、資金預(yù)算表，專業(yè)人員單一來源論證意見，單一來源信息公示截圖，單一來源公示期間沒有供應(yīng)商提出異議的承諾等；若公示期間有供應(yīng)商提出異議且組織補(bǔ)充論證后認(rèn)為異議不成立的，應(yīng)提供供應(yīng)商異議、補(bǔ)充論證意見。
5、門審批并出具同意單一來源采購的文件。
6、組織專業(yè)人員與供應(yīng)商商定采購產(chǎn)品的有關(guān)內(nèi)容，保證采購項(xiàng)目質(zhì)量；與供應(yīng)商以談判商定的方式確定合理的成交價(jià)格（此過程專業(yè)人員應(yīng)該對產(chǎn)品價(jià)格有充分的了解）。
7、由單一來源采購專業(yè)人員編寫協(xié)商情況記錄，內(nèi)容嚴(yán)格按照《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四十二條的規(guī)定。
8、在省級(jí)以上門媒體上公告單一來源成交信息，接受社會(huì)。
（二）未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，采用單一來源采購方式：
根據(jù)辦公廳《關(guān)于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)采購項(xiàng)目采購方式適用等問題的函》（財(cái)辦庫[2015]111號(hào)）的內(nèi)容，此類項(xiàng)目無需獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民采購管理部門的批準(zhǔn)，也不用按照采購法實(shí)施條例第三十八條規(guī)定在省級(jí)以上門的媒體上公示。
實(shí)踐中，由于缺乏是否“適用單一來源采購情形”的審批，各省市門對上述要求做了不盡相同的補(bǔ)充，比如要求在采購計(jì)劃備案時(shí)提供專業(yè)人員的論證意見等。
除上述特殊規(guī)定外，其他采購流程與“達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，采用單一來源采購方式”相同。
五、單一來源采購的相關(guān)問題
（一）是否應(yīng)當(dāng)編制采購文件
由于單一來源采購的特殊性，采購人更關(guān)注于最終商定的價(jià)格，似乎采購文件不像其他采購方式那么重要。實(shí)際上，從法律角度來看，采購文件是采購人向供應(yīng)商發(fā)出的要約，如果沒有要約，供應(yīng)商就沒法作出承諾，也就無法達(dá)成采購合同；另外，如果不編制采購文件，所采購產(chǎn)品的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、交貨時(shí)間等內(nèi)容不能做出詳盡規(guī)定，專業(yè)人員便不能針對性的與供應(yīng)商商定產(chǎn)品質(zhì)量等內(nèi)容，且在簽訂采購合同時(shí)容易發(fā)生遺漏項(xiàng)或爭議項(xiàng)。
因此，在相關(guān)法規(guī)沒有明確的情況下，制定單一來源采購文件有利于合法合理的簽訂采購合同。
（二）專業(yè)人員如何產(chǎn)生
其他采購方式中，“采購組織成員”如評標(biāo)成員、談判小組成員的組成有明確的規(guī)定，實(shí)操中，各地部門也要求采購人或代理機(jī)構(gòu)采用“庫隨機(jī)抽取加采購人委派代表”的方式組建評標(biāo)或談判小組，并規(guī)定了組建時(shí)間等細(xì)節(jié)。但單一來源方式對專業(yè)人員的產(chǎn)生并無具體要求，具有很強(qiáng)的靈活性。根據(jù)《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的規(guī)定，專業(yè)人員需要對供應(yīng)商具有性提出具體論證意見，與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量，其在單一來源采購活動(dòng)中有著十分重要的作用，因此，采購人和代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，邀請項(xiàng)目針對性更強(qiáng)、專業(yè)知識(shí)更熟悉但不一定是庫成員的人參與進(jìn)來，以確保項(xiàng)目成效。
部分地方要求必須在庫中隨機(jī)抽取作為專業(yè)人員，合法合理性值得商榷。
（三）項(xiàng)目是否可以流標(biāo)或廢標(biāo)
《采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四十三條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)終止單一來源采購活動(dòng)的三種情形，包括“因情況變化，不再符合規(guī)定的單一來源采購方式適用情形的；出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；報(bào)價(jià)超過采購預(yù)算的”。筆者認(rèn)為，除了上述情況，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員不能隨意將項(xiàng)目作流標(biāo)或廢標(biāo)處理，比如不能再因?yàn)楣?yīng)商簽署、密封有問題，技術(shù)響應(yīng)方案簡單，保證金繳納有問題等為理由將項(xiàng)目流標(biāo)、廢標(biāo)。從邏輯上分析，既然都是單一來源采購了，顯然不會(huì)存在技術(shù)實(shí)質(zhì)性不滿足采購需求的情況，而其他問題，完全可以通過商議、承諾、補(bǔ)充材料等方式使得雙方達(dá)成一致，從而保證采購的合理性和時(shí)效性。
（四）是否可以質(zhì)疑投訴
《采購質(zhì)疑和投訴辦法》（94號(hào)令）第十條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑”；第十一條規(guī)定“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出”。
由于單一來源采購方式面對特定供應(yīng)商，沒有法定的采購文件，采購過程也是協(xié)商過程，所以提供產(chǎn)品的特定供應(yīng)商對項(xiàng)目提出的質(zhì)疑可能性幾乎不存在。那么，其他供應(yīng)商能否進(jìn)行質(zhì)疑呢？根據(jù)規(guī)定，其他供應(yīng)商因?yàn)椴皇菂⑴c采購活動(dòng)的供應(yīng)商，沒有法定質(zhì)疑條件；由于質(zhì)疑是投訴的前置程序，其他供應(yīng)商也不能向門提出投訴。
筆者認(rèn)為，其他供應(yīng)商維護(hù)自己的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從單一來源采購公示期間開始提出異議，同時(shí)抄送門，在得到采購人或代理機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充論證結(jié)論后，進(jìn)行客觀的分析和溝通，若認(rèn)為專業(yè)人員的補(bǔ)充論證意見依然存在問題，可以繼續(xù)以異議、申訴或舉報(bào)的形式向門提供書面材料，門會(huì)以此作為審批的重要參考且作出合理判斷。即便是項(xiàng)目完成后，供應(yīng)商也可以就采購存在不合法不合規(guī)的問題向門提出舉報(bào)，由門對項(xiàng)目實(shí)施檢查。
所以，在單一來源采購項(xiàng)目中，并不存在質(zhì)疑投訴，供應(yīng)商可以采取異議、舉報(bào)的形式維護(hù)合法權(quán)益或作社會(huì)。
（五）門審批尺度并不統(tǒng)一
針對現(xiàn)有的法律法規(guī)文件，各地門作單一來源申請審批的尺度是不統(tǒng)一的，可能同樣或類似的項(xiàng)目在某省財(cái)政廳不能得到審批通過，但是在縣財(cái)政，就能通過。根本原因是缺乏完善的操作細(xì)則，審批人員有一定的主觀判斷在其中。因此門應(yīng)當(dāng)在更多的實(shí)際工作中總結(jié)出單一來源的符合性條件或指導(dǎo)性案例，作為審批的重要依據(jù)。
筆者認(rèn)為，單一來源采購相比其他采購方式更加高效和靈活，能解決實(shí)際采購中面臨的一些特殊問題。不過在實(shí)踐中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員要特別注意哪些情形適用、哪些情形不適用，要關(guān)注采購產(chǎn)品中的價(jià)格和質(zhì)量，更要規(guī)避審批、采購環(huán)節(jié)可能衍生的一些違法違紀(jì)問題；門要加強(qiáng)對單一來源采購的管理，完善更科學(xué)的可操作性強(qiáng)的審批細(xì)則。各方參與者共同努力，一起促進(jìn)單一來源采購方式健康發(fā)展。
(注：本文所成產(chǎn)品，包括貨物、服務(wù)、工程)
