國務院力推的PPP(政府和社會資本合作)模式，再次迎來實質(zhì)利好。3月17日，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行(簡稱國開行)對外發(fā)布了《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(下稱《通知》)，對社會資本開出了更優(yōu)厚的條件，其中包括，對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠等?！锻ㄖ芬?，各地要加強協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營企業(yè)、中央企業(yè)、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。同時，還要與開發(fā)銀行共同協(xié)調(diào)解決項目融資、建設中存在的問題和困難，為融資工作順利推進創(chuàng)造條件。
與財政部去年9月推出的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》相比，這次發(fā)改委和國開行聯(lián)合出臺的措施，對于推進PPP操作來說，刺激力度更大，也更加實惠。
在政策的強力刺激背后，是PPP項目推進的艱難現(xiàn)實。3月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報告稱，43號文(即《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》，國辦2014年9月發(fā)布出臺)出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計算，1.6萬億的PPP項目投資規(guī)模，實際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。
強力政策出臺
國家發(fā)改委和國開行3月17日發(fā)布的《通知》要求，各地要加強協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營企業(yè)、中央企業(yè)、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。同時，要加強與開發(fā)銀行等金融機構的溝通合作，協(xié)調(diào)解決項目融資、建設中存在的問題和困難，為融資工作順利推進創(chuàng)造條件。
為實現(xiàn)上述目標，《通知》明確，國開行在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求；對一些符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠；此外，還建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批，積極創(chuàng)新PPP項目的信貸服務等。
湖北省襄陽市建設投資經(jīng)營有限公司總經(jīng)理陳敬東對經(jīng)濟觀察報說，從政策內(nèi)容看，發(fā)改委和國開行推動PPP拿出的刺激措施，力度已經(jīng)很大了。本身國開行的貸款利率就不高，再加上一些項目的貸款期限可以長達30年，這樣的政策，對于進一步推廣PPP項目落地，會有很大的幫助。
不過，陳敬東也擔心，能夠真正享受到上述優(yōu)惠政策的PPP項目應該很少。除了國家支持的棚改、安全飲用水工程等重點公益性項目之外，估計其他大部分PPP項目，都很難享受到這樣的條件。
在現(xiàn)實的投資需求下，自2014年11月26日，國務院發(fā)布《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》以來，財政部、財政發(fā)改委以及地方政府已經(jīng)相繼出臺政策文件，力推PPP模式。
國家發(fā)改委有關官員對經(jīng)濟觀察報表示，在經(jīng)濟下行壓力加大、社會投資活躍度不高的形勢下，更需要加快推進PPP項目的落地實施。這既是保障投資增長的現(xiàn)實需要，也是投融資體制改革的重要創(chuàng)新，但確實也存在不少問題。2014年4月，國務院推出了首批80個基礎設施建設領域PPP項目，鼓勵社會資本參與。不過，據(jù)透露，目前這些項目的實際落地，仍在推進過程中，國家發(fā)改委官員稱，“難度不小，壓力很大”。
2014年底，財政部公布了首批PPP示范項目名單，共30個項目，總投資額1800億元，其中22個是地方融資平臺公司存量項目。
國家發(fā)改委在2014年12月發(fā)布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中要求各地，要擴充項目儲備，各省發(fā)改委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發(fā)改委。據(jù)悉，國開行從這些各地上報的項目庫中，篩選出適合的項目，區(qū)別執(zhí)行不同的支持政策。
而根據(jù)今年3月1日，財政部副部長王保安對外透露的消息，初步統(tǒng)計，目前全國各省已公布的2015年PPP項目計劃投資總額已近萬億元。
PPP之難
盡管財政部、國家發(fā)改委、國開行等都在發(fā)力PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀。根據(jù)民生證券研究院的統(tǒng)計，全國34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額八分之一。
民生證券研究院執(zhí)行院長管清友[微博]在報告中解釋稱，PPP項目實際成交額占總額比例較小的原因，主要包括三個方面：首先，PPP項目存在時滯。其次，社會資本對PPP存在的眾多不確定性心存戒備，進而持觀望態(tài)度。最后，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。
而且，民生證券研究院還發(fā)現(xiàn)，已成交的項目中有很多是在幾年前就開始考察論證的。例如上海嘉定南翔污水處理廠一期工程在2012年就開始招標了，但直到2014年9月才與中信水務簽訂了PPP協(xié)議。報告稱，“這些簽約項目近期迎上了政府力推PPP的風口，便作為PPP項目被大力宣傳罷了。對于新推出的項目，地方政府和社會資本需要時間論證磋商，上馬仍需時日?！?
在襄陽市建設投資經(jīng)營有限公司總經(jīng)理陳敬東看來，許多PPP項目難以落地，根本的原因在于公益性項目的收益性本身就不高，而且投資期往往都很長。在一些一線城市也許還有污水處理、收費性的路橋項目有一些收益率，在很多三四線城市，極少能拿得出來具有收益性的政府公益項目。
陳敬東測算認為，如果一個投資項目收益率都低于12%的話，對于社會資本方來說，就很難具有吸引力。因為社會資本方也需要借助貸款來投資，而一般商業(yè)銀行的實際貸款利率大概在7%左右，優(yōu)惠最大的棚改項目的貸款利率5%左右。在這個基礎上，最終計算下來，很多PPP項目的收益率很難吸引社會資本。
民生證券研究院在它的報告中舉例貴州桐梓縣的13個污水處理PPP項目說，其內(nèi)部收益率是8%。在融資成本、項目低收益和政策方面高度不確定性的三重約束之下，PPP項目對社會資本的吸引力不夠。陳敬東說，對于資本方收益是第一位的，在沒有收益的情況下，誰貸款也不行。更何況，銀行本身也會考慮項目收益性。
此外，長期以來，政府機構給社會資本形成了信用度不高的印象，這進一步影響了社會資本的信心和積極性。陳敬東說，很多社會資本方擔心，一個PPP項目簽了，但要是過幾年，這個地方的政府換屆了呢？事實上，在目前已經(jīng)獲得PPP項目的企業(yè)中，央企、大型民企、跨國公司等巨無霸仍然是主角。
西部省份陜西省將2015年定為該省推行PPP的開局之年，目前抓緊組織推出一批PPP項目。但由于前期對這一模式并不熟悉，近期，當?shù)匮埩藝野l(fā)改委、中國國際工程咨詢公司等進行培訓。
國家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平是對陜西省進行PPP培訓的專家之一，他曾到多地進行過PPP培訓，他的感覺是，地方對PPP的積極性很高，但要實際推行起來，還有很多工作需要做。
吳亞平對經(jīng)濟觀察報說，現(xiàn)在推行PPP項目，一個現(xiàn)實的問題是有穩(wěn)定收益性的項目不多了，尤其是一些公共事業(yè)類的投資項目，還沒有建立起成型的商業(yè)模式，沒有收費和收益來源，因此，也就很難吸引社會資本。
吳亞平對國家發(fā)改委和國開行聯(lián)合出臺鼓勵PPP的政策，也持謹慎樂觀的態(tài)度。他還發(fā)現(xiàn)，一些PPP項目，在實際操作中，還會遇到現(xiàn)象的法規(guī)和制度的障礙，尤其是在一些招投標環(huán)節(jié)。而這些都需要國家層面來統(tǒng)一解決，光靠地方和社會資本是不行的。
財政部將PPP項目落地，作為2015年的一項重要工作。據(jù)悉，推動PPP示范項目建設，形成一批可復制、可推廣的項目范例，是財政部近期推進PPP工作的主要思路和重要抓手。
財政部副部長王保安稱，2015年，為有針對性地解決PPP示范項目實施過程的難點，助推更多PPP項目“落地”，財政部將繼續(xù)著力破除PPP發(fā)展的體制機制障礙，為PPP模式的快速健康發(fā)展提供良好的法律和政策環(huán)境。